不良人属于唐代基层治安机构。古书《称谓录》在“吏”一条中引《说铃续》记载：“缉事番役，在唐称不良人，有不良帅主之，即汉之大谁何也，立名甚奇。”不良人的职责，主要负责基层的治安，清朝人认为他们的职责与清代民间俗称的“番子”职责类似，而番子“专司缉捕盗贼，访拿逃亡集嫖赌凶棍等事，其他概不能预。”
关于不良人的职责，《太平广记》中记载了这样一个故事：贞观年间，有个左丞相叫李行廉，他弟弟李行诠前妻的儿子李忠与他的继母通奸，然后把继母偷偷藏了起来，谎称继母被皇帝召入宫中。李行廉不知情便向皇帝询问了情况，皇帝下诏令长安县令迅速追查。于是李忠与继母制定了一个计谋，李忠的后妈用领巾勒住自己的脖子躺在大街上。等到长安县令审问她时，她说有人假传皇帝命令叫她入宫，然后途中就被一个不知姓名穿紫衣服的人把她带去关了几天，后来便勒住他的脖子把她扔到大街上。事情过后，李忠十分紧张，便私自去占卜，被不良人所怀疑，把他带到县衙审问。开始他们并不认罪，县令就把李忠跟他继母关一起，关的屋子桌底早已藏好了人，他们私下密谋被听了个一干二净，此案得以告破。
由此可见，不良人干的事情主要为缉拿盗贼、访拿逃亡，所以要长期扎根于基层社会，负责寻找案件线索与破案。上述案件中不良人关注了占卜之人，可见其接触的社会成员十分的广泛，三教九流都有涵盖。
不良人在传统的官吏体系中，地位并不高，他们统统属于“吏”这一层级。不只是今天，古代为百姓服务的基层部门也很多，而他们的职员主要负责零碎的杂务，不能算作官这一层级，统统被称作“吏”。“吏”相当于今天单位中的办事员、科员这一级别。“吏”介于官与民之间，是沟通官与民的桥梁，所谓老百姓对于“吏”的直接感受会多过“官”很多。所以“循吏”与“酷吏”在许多平头老百姓心中形成鲜明的对比。
为何有恶迹还能为官府效力
中国人喜欢“顾名思义”，从字面上理解，所谓不良，意思是不善，不好，所谓不良人，指的是不干好事的人，比如“不良少年”，“不良之辈”，“不良老板”等等。然而，唐朝的“不良人”，却是官府一种“工作人员”的统称，是官府征用而来，用来侦缉、逮捕犯罪嫌疑人的小吏。在被官府征用之前，这些人还真的是不良人，也就是所谓“有恶迹者”，包括地痞流氓，以及坑蒙拐骗者等等，他们之前做过坏事，但罪行不大，属于“可以团结的对象”。
《唐五代语言词典》的词条里，就有一条叫“不良”，是这样解释的：“唐代官府征用有恶迹者充任侦缉逮捕的小吏，称为‘不良’，俗又称之为‘不良脊烂’，其统管者称‘不良帅’。”
《称谓录》引《说铃续》：“缉事番役，在唐称为不良人，有不良帅主之，即汉之大谁何。”
《朝野佥载》则讲了个不良人破案的故事，讲的是上面命令长安、万年两地命不良人“求贼”，“鼎沸三日不获”，结果还是不良主帅魏昶想了个办法，才完成任务。
《刘宾客嘉话录》里面讲的不良人的故事，就更有趣了，说的是唐德宗时宰相、宗室李勉为开封县尉时，抓了不少盗贼，有不良人想试试他为人是宽还是猛，便接受盗贼的贿赂，还故意让李勉知道。
李勉把那些人召集拢来，对他们说，你们中间有人受贿，我都知道，希望受贿者主动来交代问题，给你们三天时间，过了三天还不来，就抬着棺材来见我吧。呵呵，吓唬谁呀，咱又不是厦门大学毕业的（吓大的），受贿者不但故意逾期不交代问题，还欣然自掏腰包买来棺材，抬着来见李勉。李勉冷笑一声，命人取来石灰和棘刺，撒在棺材里，把受贿的不良人装进棺材，然后命人用钉子把棺材盖钉上，送到汴河边，请见观察使，观察使“叹赏久之”。
看来是那些家伙横行霸道惯了，之前欺负上司的事情，估计也没少干，被他们欺负过的上司，最终都被他们收拾得服服帖帖，于是便以为这一位也好打整，便想如法炮制，谁知这一回，碰到了一个不一样的，以至于自取其辱，没把小命玩儿完，就算烧了高香了。
至于官府为何要征用这些有恶迹者，有关史料未予说明，大概基于这些方面的考虑：
一是官府缺乏人手，而这个人群为数不少；二是这些人由于混在社会，人脉广，消息灵通，搞侦缉具有天然优势；三是这些人虽然不是罪大恶极之徒，但也是社会的不稳定因素，把他们弄到政府碗里，便可以由危害社会的负能量，转变为为官府服务的正能量。
由此看来，官府的初衷是好的，效果也不错，这项“政策”出台后，确实有不少不良人化消极为积极，成了有用之人。但官府却有点不厚道，不但直接把这些小吏称为“不良人”，还给了一个“不良脊烂”的俗名，更是相当难听，自尊心强的，也不知心理阴影面积有多大。
不过，有人指出，《唐五代语言词典》里面那个“不良脊烂”的错误的，是收录了“破词”。扯了半天，“不良人”这个群体，现在有没有与之对应的呢？有人认为，由于他们专门整治犯罪，捉拿毛贼，维持街坊秩序，有点像如今的城管。这个说法，比说他们是锦衣卫、粘杆处那样的特务组织靠谱。
不良人的身份秘密
但是，翻检历代正史与记录官制的书，我们都无法找到“大谁何”和“不良人”这样的称呼，尤其唐开元时期修的《唐六典》，实际是当时的一本官制词典，也没有涉及“不良帅”这一官职。
我们需要回到不良人群体生活的唐代，来考察不良人的身份和地位。唐玄宗时，有一个不良人叫吉温，是武后时酷吏吉顼的弟子。他当时的在官衙中明确的身份是京兆尹的法曹，《通鉴》胡注标明法曹的主要执掌是“司法参军事，掌拘狱历法，知臧贿没入。”京兆尹主要负责长安城的治安，因此此人主要执掌应当是管理监狱。
此人治狱的手段极为残酷。当时有一个叫李适之的大臣，任兵部尚书，与权相李林甫争权。李林甫十分痛恨他，便找了个借口，让京兆尹把兵部的60个吏员都抓起来审问，让他们诬陷他们的上司李适之，这些人被审问了好久都没有什么结果。京兆尹便让吉温来审，吉温一出马，便用各种酷刑直接伺候，顿时哭喊声铺天盖地。那些小吏都说“苟存余生，乞求尽答。”然后纷纷向吉温诬告自己的上司，李林甫很快就通过这些诬告构建了大狱，把李适之拉下台。
之后，李林甫便让人向玄宗举荐吉温，玄宗说：“是一不良人，朕不用也。”此处我们就得仔细研究，玄宗当时既然听信李林甫对李适之的陷害，自然不会怀疑吉温的所作所为。且此事发生在天宝4年，玄宗此时正是对于李林甫十分信任的时候，所以应该不会深查哪些人依附于李林甫，此次举荐是不是李林甫授意，更不会深查吉温的为人。故此处的“不良人”应该不是他的字面意思“坏人”的意思。所以他不提拔吉温，仅仅是因为吉温“狱吏”出身的身份。唐玄宗到了天宝年间已经转变为一个崇尚浮华的皇帝，喜欢与文人骚客为伍，他自然对于这些系于琐事的吏员不太感兴趣。
所以通过以上分析，我们大概可以勾勒出“不良人”的真实面貌，有以下两种可能：第一，不良人是长安基层官衙自设的一种不入流的捕逃、破案、治狱的机构，主要负责基层治安与稽查盗贼。不良人品级低下，并非皇帝的亲信机构。第二，不良人不是一种官方设计的官职，应当是民间对于维护治安、缉拿盗贼、治理监狱这一团体的小吏的统称，是一种习惯性的社会称呼。
唐代长安城的社会治安
唐代长安城作为当时世界上最大的都市，自然不可能像小说与影视剧中描述的那样，治安仅依靠不良人团体的一己之力就可以办到。长安的治安是多部门、全方位的配合，这才能保证治安秩序长期稳定。唐代长安城的治安管理主要分为三个层级，分别为中央机构、京兆府县、基层里坊组织。他们共同构建了一个严密的治安网络。
唐代的三省六部、九寺五监既是中央的决策、行政部门，也承担了一些京城治安的职能。例如：长安最重要的门禁工作由最高的决策机构中书门下掌握，这是维持长安正常秩序最重要的一环。中央军队方面，禁军承担着环卫京城、保卫皇帝的重任，是保卫都城治安最重要的力量。唐代的禁军主要有南北衙兵，南衙兵负责宫城、皇城的守卫，北衙兵负责宫城、禁区的守卫。皇城外的区域保卫工作，唐前期由南衙左右金吾卫负责，安史之乱后，由北衙神策军负责。
长安城的行政层级，分为府、县两级。一府为京兆府，下辖长安县、万年县。京兆尹是长安城日常治安管理的最高长官，长安县与万年县分管皇城外的外郭城，朱雀街以西归长安县管，以东为万年县管。在县以下，唐长安城的基层机构是里坊，是长安居民接触最多的基层治理。里坊治理实际上是一种基层居民自治制度，里坊的居民按照《大唐令》“诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，三家为保。”形成严密的里保制度，自管自制。
正是如此，长安城才能长期维持稳定的秩序，保证都城正常的政治、经济、文化活动的开展。而都城历来是全国政治的风向标，长安治安的稳定，是整个大唐稳定的基础。今日我们梦回长安，依稀可以看见那如花似锦的大唐盛世与万国来朝的大唐气象。
